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浙江省政府信息公開案件大數據分析報告(2015-2017)(下篇)
作者:陳鐘 倪越卿 朱俊杰   日期:2017-06-19    閱讀:6,995次


文:陳鐘律師 倪越卿律師 朱俊杰實習律師

 

前言

上篇報告中,本律師團隊對浙江省范圍內2015年至2017年政府信息公開案件進行了大數據分析,并就行政機關分布、案件地區分布、是否經過復議、是否開庭審理、行政訴訟案由、裁判結果和裁判觀點進行分類統計。本篇報告中,本律師團隊將進一步對政府信息公開案件中若干具體問題進行分析。

一、政府信息公開與咨詢、信訪事項的區別

[案例]:林某、陳某與杭州市某行政機關二審行政判決

2015年3月5日,林某、陳某向杭州市某行政機關申請政府信息公開,包括以下內容:1、杭州市江干區某地塊建設用地規劃許可證;2、原建設用地規劃許可證失效的時間和原因;3、若原證和新證均有效,則公開其法律依據。杭州市某行政機關收到該申請后,于2015年3月19日作出如下答復:1、公開杭州市江干區某地塊的建設用地規劃許可證及其附件、附圖;2、情況說明:對于申請人的第2、3項申請,不屬于政府信息公開的范圍,屬于信訪事項,應根據《信訪條例》的規定處理。

林某、陳某不服,向杭州市人民政府申請行政復議,杭州市人民政府作出復議維持的決定,林某、陳某遂向人民法院提起訴訟,法院一審認為,《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定,本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息;第二十一條第(一)項規定,申請公開的政府信息屬于公開范圍的,行政機關應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。本案中,林某、陳某向杭州市某行政機關申請政府信息公開,杭州市某行政機關作為案涉建設用地規劃許可證的發證機關,應當予以公開,但卻進行了分類處理,屬于適用法律錯誤,但杭州市某行政機關在作出政府信息公開答復后,又作出了信訪答復,告知林某、陳某其他信息,林某、陳某通過兩份答復已獲取了其申請公開的全部政府信息,故不判決撤銷答復,但確認其違法。

一審判決后,雙方均提起了上訴,杭州市中級人民法院經審理認為,本案爭議焦點為林某、陳某的申請是否全部屬于政府信息公開申請。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定,本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條規定,行政機關向申請人提供的政府信息,應當是正式、準確、完整的,申請人可以在生產、生活和科研中正式使用,也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。本案中,林某、陳某均非法律專業人士,對其描述內容應從整體把握,不可拘泥于個別字眼,其要求公開的信息應為“目前合法有效的建設用地規劃許可證”,第2、3項申請的內容并不是獨立的申請事項,只是對申請公開信息的進一步補充說明,杭州市某行政機關未經核實即將其申請理解為各自獨立的申請,與申請人的本意不符,可將其申請的信息概括為兩個建設用地規劃許可證在申請時的效力狀態,而一個附條件失效的行政許可,其效力狀態系該行政許可不可分割的一部分,屬于行政許可機關在履行職責過程中應該獲取的信息,而且只有包含其效力狀態的行政許可才是一個準確、完整的行政許可,故附條件失效行政許可的效力狀態應屬于政府信息的范疇,行政許可機關有義務按照政府信息公開條例的規定將其公開,杭州市某行政機關將其理解為信訪申請,于法無據。綜上,杭州市某行政機關作出的政府信息公開答復認定事實不清,適用法律錯誤,依法應予以撤銷并責令重作,但鑒于其已經通過信訪答復的方式就涉案規劃許可證的效力狀態予以說明,故依法應判決確認違法。

[分析]

    實踐中,經常會出現以政府信息公開申請的名義提出咨詢、信訪事項的情形,從上述案例中可以看出,法院對于政府信息公開與咨詢、信訪事項的區別審查較為嚴格。司法實踐中對政府信息公開與咨詢、信訪事項界限的劃分應當以《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條的規定為原則,從相對人申請內容是否是行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,并且必須以一定形式記錄、保存的信息,并結合《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》、《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》的規定,將對信息進行加工、分析等內容排除在政府信息公開范圍以外。同時,行政機關在履行政府信息公開答復職責時,還可以根據《浙江省政府信息公開暫行辦法》的規定,并參照適用浙江省高級人民法院行政審判第一庭《關于審理政府信息公開行政案件若干具體問題的解答》進行答復,即使相對人以政府信息公開的形式提出申請,行政機關也可以根據其內容判斷其申請實質內容屬于咨詢或信訪事項,當然,對于以政府信息公開形式提出申請的相對人,為保護其程序性權利,行政機關應當以政府信息公開答復的形式,在15個工作日內對其作出答復。

二、不屬于政府信息與政府信息不存在的判斷順序

[案例]:柴某與寧海縣某鎮人民政府一審行政判決

2015年11月19日,柴某向寧海縣某鎮人民政府申請政府信息公開,包括以下內容:1、寧海縣某鎮人民政府于2008年征收地塊時與村民簽訂的協議;2、村民代表大會、會議記錄、村委簽名表;3、土地征用的用途和性質;4、寧海縣某鎮人民政府征用13-1地塊全部征收款數額以及支付各村村民的款項、征用畝數明細表。寧海縣某鎮人民政府于2015年12月2日作出《政府信息依申請公開告知書》,被判決撤銷后又于2016年5月20日重新作出《政府信息依申請公開答復書》:1、您申請獲取“村民代表大會、會議記錄、村委簽名表”,經檔案查詢,發現不需要保存上述信息,故無法提供。同時,本機關也及時與國土部門溝通,查詢相關材料,因國土部門也不需要保存上述信息,故也無法提供;2、您申請“土地征用的用途和性質”,據本機關調查、核實,最終土地的用地性質是以縣規劃局出具的規劃條件為準。該答復書附件為《寧海縣某鎮13-1地塊規劃條件通知書》。

柴某對該答復不服遂提起訴訟,法院經審理認為,《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定的政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。

對于原告申請公開寧海縣某鎮人民政府于2008年征收地塊時與村民簽訂的協議,被告提交了由寧海縣統一征地事務所與雙橋村統一簽訂的《征地補償協議書》證明該政府信息不存在,原告未提供任何證據材料證明所申請的信息可能存在,故對原告的主張無法支持。

對于原告申請公開村民代表大會會議記錄、村委簽名表的信息,被告在庭審中陳述經查閱本機關紙質檔案以及上報國土部門的資料,沒有村民代表大會會議記錄和村委簽名表,僅有征地批前村民會議紀要信息,如原告需要,被告可予提供。

對于原告申請公開土地征用的用途和性質的信息,原告庭審中明確土地征收的用途和性質是針對土地征用時而非最終,且該項申請內容在本院審理的(2016)浙0226行初2號原告柴某訴被告寧海縣某鎮人民政府信息公開一案中已經明確,被告的答復缺乏事實依據,應予撤銷,鑒于原告現已從他處獲取了該政府信息,要求判令被告重新按照原告要求公開政府信息已無實際意義,故對原告要求責令重作的訴請不予支持,最終判決撤銷被告《政府信息依申請公開答復書》中針對原告柴某申請公開的“土地征收的用途和性質”所作的答復。

對于原告申請公開寧海縣某鎮人民政府征用13-1地塊全部征收款數額以及支付各村村民的款項、征用畝數明細表的信息,根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十二條第(四)項規定,征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況屬于要求被告職責范圍內應重點公開的政府信息內容,應于公開。

最終法院判決部分撤銷《政府信息依申請公開答復書》。

[分析]

上述案例中,對于原告申請的四項政府信息法院作出了區分處理,即分為存在和不存在兩類,并根據法律規定作出了部分撤銷的判決。司法實踐中,對于政府信息是否存在的判斷可以說是最常見、爭議最大的問題了。但本律師團隊認為,在判斷政府信息是否存在前,應當首先判斷申請的內容是否屬于政府信息,根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條的規定,政府信息是行政機關履行職責過程中產生或獲取的。政府信息產生的主體是行政機關,而立法機關、司法機關、黨的機關、政協機關產生的信息不屬于政府信息;政府信息產生于行政機關履行職責過程中,公安機關履行刑事司法職能過程中產生的信息,不是行政行為過程中產生的,不屬于政府信息;政府信息既可能是行政機關自身產生,也可能是獲取的,政府信息也可能產生于民間,并最終被行政機關獲取。綜上,若申請的內容不屬于政府信息,即不需要進行政府信息是否存在的判斷了。

《中華人民共和國政府信息公開條例》并未將政府信息不存在作為法定概念進行規定,只是將其作為一種可以不提供政府信息的情形予以對待,國務院法制辦曾編寫《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》,其中明確,政府信息不存在指的是該信息自始至終不曾產生,司法實踐中,有三方面的內容值得注意。一是判斷政府信息是否存在應當以申請的內容屬于政府信息為前提;二是制作、保存該信息是行政機關的法定職責,但行政機關實際未制作、保存該信息,在該情形下,即使該信息確實不存在,行政機關也需要承擔敗訴的風險;三是制作、保存該信息不是行政機關的法定職責,行政機關在履行了查詢義務后,答復相對人其申請的信息不存在,應當根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》,對不存在的理由和已經履行法定義務的情況進行舉證。

三、司法實踐中對“三需要”的判斷

[案例]:王某與寧波市鄞州區某鎮人民政府一審行政判決

王某向寧波市鄞州區某鎮人民政府申請公開寧波市價格認證中心評估書的內容,2016年3月9日,寧波市鄞州區某鎮人民政府作出《關于王某依申請公開信息的答復意見》,告知其申請公開的寧波市價格認證中心評估書的內容,不屬于主動公開的政府信息范圍,且與你生產、生活、科研等特殊需要無關,不予公開。王某不服,遂向人民法院提起訴訟。

法院經審理認為,根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條的規定,寧波市鄞州區某鎮人民政府負責對其在行政管理中制作和保存的信息進行公開。本案中,被告提出其與寧波市價格認證中心在委托價格認證時已同寧波市價格認證中心約定被告不得將價格認證書的內容向被告及有關當事人之外的單位或個人披露,因此被告對原告申請公開的涉案價格認證書不予公開。但實際涉案價格認證書上的約定為“未經本中心同意,不得向委托和有關當事人之外的單位或個人提供結論書的全部或部分內容,不得發表于任何公開媒體上。”而被告并未提交證據證明其在作出信息公開答復時征詢過寧波市價格認證中心的意見且價格認證中心拒絕公開的事實。其次,寧波市價格認證中心評估書的內容與王某之前申請公開的徐某等人補償的價格和內容息息相關,該價格和內容的基礎依據,被告以原告申請公開的寧波市價格認證中心評估書的內容不屬于主動公開的政府信息范圍,且與原告生產、生活、科研等特殊需要無關為由拒絕向原告信息公開的理由顯屬不當,故判決撤銷《關于王某依申請公開信息的答復意見》。

[分析]

《中華人民共和國信息公開條例》第十三條規定,公民、法人或者其他組織可以根據生產、生活、科研等需要,向行政機關申請獲取相關政府信息。據此,接受申請的行政機關公開的政府信息,必須是與申請人的生產、生活、科研等特殊需要相關的信息,不公開會對申請人的生產、生活、科研等產生實際影響。《國務院辦公廳關于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》第十四條規定,行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息,可以不予提供。

在司法實踐中如何判斷“三需要“,應當根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第五條第六款的規定,被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的,人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。即在對“三需要”進行審查時,應當先由行政機關作出申請公開的政府信息與“三需要”無關的判斷,初步舉證,再由原告作出與“三需要”有關的說明或舉證。

四、司法實踐中對“三秘密”的判斷

[案例]:陳某與寧波某區房屋征收管理辦公室一審行政判決

原告于2016年1月20日,通過網上申請向被告提交了《政府信息公開申請表》(編號為GXQ20160100004),要求書面答復并公開案外人(其兒子)名下位于房屋的拆遷補償安置協議書及申請資料。2016年2月15日,被告寧波某區房屋征收管理辦公室作出《依申請公開政府信息告知書》,告知原告其申請公開的政府信息涉及個人隱私,公開后可能損害第三方合法利益,經征求第三方意見,第三方不同意公開,被告決定不予公開原告申請的信息。原告不服,遂提起訴訟。

法院經審理認為,根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條的規定,被告寧波某區房屋征收管理辦公室負責對其在行政管理中制作和保存的信息進行公開。本案的爭議焦點為原告申請公開的信息是否屬于個人隱私,被告是否應該公開。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十一條第(三)項的規定,設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容:(三)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況,原告申請公開的信息屬于被告應當主動公開的政府信息,因此,被告以涉及個人隱私,第三人不同意公開為由拒絕向原告公開其申請的信息顯屬認定事實錯誤,本院不予支持,判決撤銷《依申請公開政府信息告知書》。

[分析]

    《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條第四款規定,行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息,應當注意該條款有但書條款,但是,經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息,可以予以公開。對該條款的理解應當從以下幾個方面考慮:

1、屬于國家秘密的政府信息,絕對不公開,《中華人民共和國保守國家秘密法》第二條規定,國家秘密是關系國家安全和利益,依照法定程序確定,在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。該條款包含一個實質性要件和兩個形式要件。實質性的要件為“國家的安全和利益”,是不確定法律概念。根據《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定,除法定機關以外,其他任何機關無權作出判定。行政機關應當據此建立健全政府信息發布保密審查機制,明確審查的程序和責任,做好事前的防范。

2、屬于商業秘密、個人隱私的政府信息,不是絕對不能公開,在案外人同意或行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響這兩個條件下,可以予以公開。對政府信息是否涉及“商業秘密”,需要根據《中華人民共和國反不正當競爭法》 第十條的規定進行判斷,商業秘密系不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。個人隱私的概念首次規定于《中華人民共和國刑事訴訟法》中,但目前尚無法定解釋,這使得實務操作中遇到諸多障礙。法院一般認為,個人隱私一般是指公民個人生活中不向公眾公開的、不愿公眾知悉的、與公共利益無關的個人信息。上述案例中房屋的拆遷補償安置協議書及申請資料,雖然是個人信息,但因其屬于房屋征收過程中產生的信息,且屬于行政機關應當主動公開的信息,是應當向公眾公開的、與公共利益有關的個人信息,不屬于個人隱私,不需要征求案外人的同意。

五、司法實踐中對“過程性信息、內部管理信息”的判斷

[案例]:倪某與某市建筑業管理局一審行政判決

2016年5月23日,原告向被告提交《政府信息公開申請表》,要求公開某房地產開發公司開發建設的榮御上府申請《竣工驗收備案表》的全部材料。2016年6月1日,被告作出《政府信息公開申請答復書》,認為原告申請的全部材料中,除施工許可證和工程竣工驗收備案表以外,屬于《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》規定的過程性信息,不予提供,原告不服,遂向法院提起訴訟。

法院經審理認為,根據《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條第二款的規定,行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息,一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。原告申請政府信息公開時,竣工驗收備案行為已完成,且申報材料也屬于各相關部門制作完成的材料,不屬于正在審查中的過程性信息。被告對此作出的答復意見缺乏事實和法律依據,本院不予支持,故判決撤銷《政府信息公開申請答復書》。

[分析]

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條對于政府信息的定義作出了規定,但并未明確過程性信息、內部管理信息是否屬于政府信息,是否需要公開。而《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》中明確,行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息一般不屬于應公開的政府信息。司法實踐中對于過程性信息、內部管理信息的判斷較為嚴格:

內部管理信息在作為行政管理的依據時就不是內部管理信息,《浙江省政府信息公開暫行辦法》第二十條第三款規定,屬于行政機關之間和行政機關內部行文的請示、報告、批復、會議紀要、抄告單等文件和資料,不作為行政管理依據的,可以不予公開,但應當說明理由,作為管理依據的,應當予以公開。即內部管理信息在作為行政管理的依據時應當公開,如生產安全事故中縣級以上人民政府對事故調查報告所作的批復,該批復作為行政處罰的依據,應當予以公開。

而對于過程性信息,因其真實性不能確定,行政程序沒有結束,最終的決定沒有作出,由于行政機關沒有進行審查,信息的真實性、確定性都處于不確定的狀態,此時對外公開,產生的影響不能控制,不受《中華人民共和國政府信息公開條例》的調整,行政機關在作出決定之前一般不予公開,但是在行政程序結束之后,應當根據實際情況進行判斷是否需要公開。

六、司法實踐中對是否需要“加工、分析、匯總”的判斷

[案例]:周某與寧波市某區人民政府一審行政判決

2015年4月14日,原告向被告提交《政府信息公開申請表》,要求公開《委托合同》中居民15戶的名單以及15戶居民拆遷房屋的地址、面積各是多少。

2015年4月30日,被告作出《告知書》,載明:經查,寧東工業地塊于2003年進行拆遷(舊村改造),目前仍有13戶尚未簽約,被告沒有制作過被拆遷地塊居民被拆遷戶地址、面積等分類匯總信息,該信息是需要對被拆遷地塊所有居民被拆遷戶基本情況進行匯總、加工后的資料,被告不予提供,原告遂向法院提起訴訟。

法院經審理認為,原告申請公開的信息是房屋拆遷補償信息,該信息是《中華人民共和國信息公開條例》第十條、第十一條規定的設區的市級人民政府、縣級人民政府及其職能部門,在各自職責范圍應當公開的政府信息。寧波市某區人民政府拆遷辦公室作為人民政府設立的工作機構在涉案房屋拆遷中具體承擔房屋拆遷實施工作,作為設立機關的被告應當根據上述規定公開與其職責相對應的房屋拆遷補償信息,不屬于信息公開主體在信息公開工作之外需要通過加工、分析、匯總才能公開的信息,應予公開,故判決撤銷被告作出的《告知書》。

[分析]

對于相對人的申請是否需要行政機關“匯總、分析、加工”需要從幾個方面進行判斷,所謂匯總,指的是將現有材料或情況匯集到一起;所謂分析,指的是將對象的整體進行拆分,對各個部分進行觀察、研究的過程;所謂加工,指的是通過一定程序,將原料轉化為成品的過程。其具有一個顯著的共同點,即均需要行政機關作出主動的行為,即匯集、拆分、研究、轉化。

《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法本意是要求行政機關公布制作、獲取的現成信息,而不是要求行政機關根據相對人的要求進行加工處理工作,加工處理工作不是行政機關的法定職責,經過加工處理的信息也不是嚴格意義上的政府信息,加工后的政府信息顯然也不再屬于政府信息,而是政府或者政府工作人員的工作成果,不屬于履行職責過程中形成的政府信息。在國外的司法實踐中,對于記錄、保存也有這樣的認定,形成文檔并保存的文件是政府信息公開所指的政府信息,而沒有形成文檔的文件不是政府信息公開所指的政府信息,行政機關沒有義務制作一個新的記錄來滿足特定的信息公開申請。《浙江省政府信息公開暫行辦法》第二十一條第二款后半段對是否屬于政府信息予以明確,明確指出“為其制作、收集、分析、加工政府信息的服務的”應當書面告知申請人不予提供。

另外,判斷是否需要經過“匯總、分析、加工”應當首先判斷“是否屬于政府信息”、“政府信息是否存在”,如果已經認為“不屬于政府信息”、“政府信息不存在”,那么就不需要分析“是否需要匯總、加工、分析”的問題了,應當直接答復其申請的內容不符合屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》規定的政府信息或政府信息不存在。

 

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責任編輯:姚志強




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